Economía/Empresa

Habría que analizar los resultados del modelo canario

La integración de Ceuta en la Unión Aduanera, ¿más inconvenientes que ventajas?

Paso fronterizo de El Tarajal (C.A./ARCHIVO)
photo_camera Paso fronterizo de El Tarajal (C.A./ARCHIVO)

La aprobación por parte del Consejo de Gobierno de Melilla de la propuesta para iniciar los trámites necesarios para su integración en la Unión Aduanera europea, ha tenido su calado en Ceuta y ha vuelto a poner encima de la mesa un asunto que es una de las asignaturas pendientes del Gobierno de Juan Vivas.

Al respecto, la consejera de Economía, Hacienda, Administración Pública y Empleo del Gobierno ceutí, Kissy Chandiramani, se refirió a la decisión de Melilla de comenzar la iniciativa para intentar la integración en la Unión Aduanera, destacando que Ceuta "siempre irá de la mano de ciudad hermana y todas las propuestas que desde la misma se pongan en marcha relativa a la entrada en la Unión Aduanera, nos sumaremos nosotros también".

Pese a ello, la consejera reconoció el viernes que se trata de tomar una decisión de si avanzar o no y de estudiar qué se gana y qué se pierde.

"Todo eso habrá que valorarlo con todos los actores que forman parte del entramado económico de la ciudad y estaremos pendientes a las conversaciones que Melilla mantenga con el Gobierno de la Nación para lograr entrar en la Unión Aduanera, además de hablar con la Comisión Europea, es decir, un camino importante por recorrer para saber en qué situación nos vamos a encontrar".

Pero como ya se ha citado, el intento de entrada de Ceuta en la Unión Aduanera no es un asunto novedoso, ya que el mismo se lleva debatiendo desde hace más de una década, incluyendo en ese espacio de tiempo el intento firme que el presidente Vivas hizo en el 2008, cuando aseguró que tenía la intención de pedir formalmente a España que tramitase la entrada de Ceuta en la Unión Aduanera de inmediato.

En aquella fecha, Ceuta inició la andadura para solicitar su ingreso en la Unión Aduanera y cambiar así de modelo económico, afianzar su estatuto ante Rabat y tratar de convertir su frontera en una aduana comercial entre la Unión Europea y Marruecos. Algo con lo que Melilla ya cuenta.

La Unión Aduanera, uno de los pilares de la UE, es un área de libre comercio cuyos miembros unifican su política comercial y establecen una tarifa exterior común. Ceuta, Melilla y Canarias pidieron en 1986 ser excluidas de esta zona para conservar sus privilegios fiscales y arancelarios, aunque el archipiélago cambió de parecer en 1991.

El instrumento que utilizó el Gobierno de Vivas entonces fue un informe, que bajo el título de Ventajas e inconvenientes de una posible integración de Ceuta en la Unión Aduanera, la Cámara de Comercio ceutí encargó su redacción a un equipo coordinado por Joaquín Aranda, catedrático de la Universidad de Murcia. El Ministerio de Industria lo sufragó con 120.000 euros.

El estudio de Aranda propugnaba, con matices, según la información publicada por Ignacio Cembrero en El País, el ingreso de Ceuta en la Unión Aduanera por tratarse de una "oportunidad" para "evolucionar hacia un nuevo modelo económico" tanto más necesario cuanto que Rabat desmantelará en 2012 sus últimos aranceles con la UE.

Joaquín Aranda señalaba que el ejemplo a seguir es el de Canarias, que hace 17 años se apuntó a la unión aduanera manteniendo buena parte de sus privilegios. "Existe un muy importante paralelismo", recalcaba en ese estudio.

Pero además de las económicas, el ingreso de Ceuta y Melilla acarrearía también consecuencias políticas. "Sería un impulso al estatuto actual de la ciudad como territorio comunitario, que la conformaría como frontera sur de la UE", se explicaba en el informe. "Introduciría dosis de confianza en el futuro y daría pie a la aparición de nuevas oportunidades de negocio y a la posibilidad de que se plantearan planes de negocio a largo plazo (...)".

El alta en la Unión Aduanera "contribuiría, y no poco, a eliminar las múltiples incertidumbres, reales o no, (...) pero permanentes que rodean a la ciudad de Ceuta, sobre todo, en relación con las continuas reivindicaciones de Marruecos". Rabat,, según Aranda, "no aceptaría fácilmente y sin compensaciones esta nueva situación".

También se explicaba en el documento que la incorporación de Ceuta a la Unión Aduanera, y la consiguiente aplicación del arancel común, restará competitividad a los productos que entran en Marruecos a través del comercio atípico y "podría contribuir (...) a la desaparición del mismo o, cuando menos, a moderarlo significativamente", entendía el economista.

Así la situación, lo importante es conocer cuáles son los verdaderos problemas que Ceuta debería afrontar para su integración en la Unión Europea y preguntarse si realmente merece la pena. El Gobierno, en una respuesta parlamentaria al PSOE el año pasado dejaba patente que no veía claro que Ceuta y Melilla se integrasen en la Unión Aduanera. Desde su punto de vista, según su respuesta a una pregunta de Salvador de la Encina y otros diputados socialistas, podría traer más inconvenientes que ventajas. “Las ciudades autónomas ya tienen la consideración de territorios francos con inexistencia de derechos arancelarios ni restricciones al comercio de importación-exportación de mercancías, por lo que establecer zonas francas dentro del territorio aduanero”, según el Ejecutivo, “no supondría ‘per se’ un cambio que pudiera facilitar el comercio con Marruecos y podría afectar, en aplicación a la normativa aduanera comunitaria, a los intercambios comerciales entre ambas y la Península”.

En su contestación, el Gobierno recordó que Ceuta y Melilla “gozan de un régimen especial establecido en el Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas”. En el mismo documento quedó recogido que las ciudades autónomas podrían, “a petición de España” y “previa consulta al Parlamento europeo”, si el Consejo de Europa lo aprueba, integrarse en la Unión Aduanera “y definir las medidas apropiadas para extender a ellas las disposiciones vigentes del Derecho comunitario”.

Ya en el 2013, Iñigo Méndez de Vigo, en su calidad entonces de secretario de Estado para la Unión Europea, repasó, en una visita a la ciudad, los asuntos que Ceuta tenía pendiente con la Unión Europea como la integración en la Unión Aduanera y la posibilidad del establecimiento de una aduana comercial con Marruecos.

Méndez de Vigo desaconsejó realizar la petición de la integración ya que en esos momentos existía una idea primordial en el seno de la Unión Europea de consolidación fiscal y por tanto de eliminación de aspectos diferenciadores entre unos y otros territorios en estos aspectos. Con lo cual, si Ceuta se planteaba un proyecto de integración en la Unión Aduanera se podían poner en peligro algunas especificidades fiscales como las bonificaciones del IRFP, las bonificaciones del Impuesto de Sociedades, las bonificaciones a las cuotas a la Seguridad Social y así podríamos seguir sumando.  

Dos años mas tarde, en el 2015 era Emilio Carreira, en su condición de portavoz del Gobierno, respaldño los planteamientos hechos por Méndez de Vigo dos años antes, y aseguró que el Ejecutivo local compartía con el de la Nación la idea de que la ciudad no debía solicitar a las instituciones europeas su entrada en la Unión Aduanera hasta no tener la "certeza" de que todos los miembros del Consejo de Europa vayan a decir que sí "sin perder ninguna de nuestras especificidades económicas y fiscales, que no son un privilegio sino un derecho".

El portavoz hizo alusión a los problemas políticos que la petición podrían acarrear, sobre todo cuando aseveró  que "hay miembros de la Unión Europea que, por razones históricas y sobre todo comerciales y económicas, tienen relaciones prioritarias con terceros países que de ninguna manera apoyarían nuestra mayor integración en Europa y que pesan más que apoyar a España", en clara alusión a Marruecos.

 

Una fórmula intermedia

Esta es, sin duda, la cuestión principal. El factor que podría repercutir en el Régimen Fiscal Especial de las ciudades de Ceuta y Melilla sería, al igual que en su día ocurrió con Canarias, su integración en la Unión Aduanera, que es la cuestión que se plantea ahora, según se plasma en un estudio realizado por María del Carmen Morón Pérez, abogada, asesora fiscal y profesora asociada del Departamento de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

En su análisis precisa que esta posibilidad está prevista en el artículo 25.4 del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, para cuya efectividad bastaría la iniciativa de España, la propuesta de la Comisión y el acuerdo Unánime del Consejo, previa consulta al Parlamento.

En el caso de que llegara a materializarse la integración, sería plenamente aplicable a Ceuta y Melilla la política comercial comunitaria y el arancel aduanero común, con lo que ambas dejarían de ser territorios francos, amén de que carecería de sentido mantener las reglas de origen, en cuanto que cualquier mercancía que se encontrara en las ciudades autonómas, ya fuera originaria o despachada a libre práctica, se beneficiaría de la libre circulación dentro de la Unión Aduanera.

Por el contrario, la integración en la Unión Aduanera es compatible con el mantenimiento de la inaplicación del IVA. La razón no es otra, sino que la exclusión de Ceuta y Melilla del ámbito de aplicación de dicho impuesto no deriva del artírculo 25 del Acta de Adhesión, sino de la modificación, llevada a cabo por el artículo 26 de la misma, de la Sexta Directiva que lo regula. Así pues, sería posible integrarse en la Unión, manteniendo el IPSI u otro impuesto indirecto distinto del IVA. Ahora bien, si ello fuera así y se conservara un impuesto que gravara las importaciones, la integración en la Unión se vería privada de uno de sus más importantes beneficios, la supresión de las aduanas para las transacciones intracomunitarias. Si, por el contrario, para posibilitar la desaparición de las aduanas, se suprimiera el IPSI a la importación, se privaría a la Ciudad de una de sus más importantes fuentes de financiación, por lo que habría que buscar otros recursos alternativos.

De cualquier forma, la integración en la Unión Aduanera, llevada a cabo de acuerdo con el procedimiento señalado del artículo 25.4, se traduce lisa y llanamente en la supresión o derogación del régimen especial aduanero del que tradicionalmente han disfrutado Ceuta y Melilla y, además, con carácter irreversible. De ahí que si se decidiera instar dicha alternativa debiera ser previa constatación, en virtud de minuciosos estudios económicos, de su carácter beneficioso para el desarrollo de las ciudades.

Pese a ello, el mismo artículo 25.4 contempla, además de la supresión o derogación, la adaptación o modificación del especial régimen aduanero vigente en ambas ciudades. Es decir, que sería posible cualquier fórmula imaginable, intermedia entre la situación actual de franquicia absoluta y la integración plena derivada de la derogación de sus privilegios aduaneros; por ejemplo, sería factible acordar la incorporación a la Unión, pero manteniendo una zona libre o franca desde la que fuera posible reexportar sin que las mercancías hubieran llegado a entrar en territorio comunitario.

El procedimiento de adaptación es el que se establece en el último párrafo del artículo 25.4 y es similar al establecido para la derogación, con la única diferencia de que la iniciativa no es exclusiva de España, sino que se otorga a cualquier Estado miembro.

En cualquier caso, la adaptación presenta evidentes ventajas frente a la derogación, pues es reversible, permite mantener determinados privilegios y, sobre todo, las disposiciones que reconocen sus especialidades son de derecho originario. Por el contrario, la derogación es irreversible, como ya hemos dicho, implica la derogación de cualquier privilegio reconocido en una norma de derecho originario y cualquier especialidad que pudiera otorgarse sería siempre en una norma de derecho derivado. Así, pues, de pretenderse el replanteamiento de la situación aduanera de Ceuta y Melilla sería preferible acudir a esta vía, tal y como aconseja el análisis a posteriori de la evolución del régimen canario

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