Tanto es así, que el alto tribunal, en sus fundamentos de derecho, manifiesta que la Administración Portuaria no se puede escudar en lo que haya hecho otra administración mal, si se constata que se han anulado las autorizaciones ambientales indebidamente tramitadas y así lo han declarado por dos veces sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de Ceuta y el propio perito judicial nombrado por la Sala así lo ha establecido. Tampoco se puede sostener que el informe medioambiental sea preceptivo e "indispensable" para el otorgamiento de la concesión pues no resulta de los términos de la ley aplicable ni del sentido común que la propiedad administración portuaria aplicó al solicitar la evaluación del impacto ambiental.
Los magistrados del Tribunal Supremo no se explican cómo se convoca un concurso de adjudicación del demanio portuario cuando existen unos problemas ambientales de distancia con el núcleo urbano que resultaban manifiestos desde el mismo momento de su iniciación.
En la sentencia se reprocha la actuación de la Autoridad Portuaria y entiende que las verdaderas razones jurídicas de la negativa al otorgamiento de la concesión, según la resolución impugnada, son bien distintas de las aducidas ahora por la Administración, esto es, se basaban fundamentalmente, y así consta en la parte dispositiva de la resolución, en la dilación del procedimiento. Y como resulta de la narración de los hechos antes expuesta no cabe la menor duda que si alguien ha dilatado el procedimiento esa es la Administración Portuaria.
La empresa Biocarburantes del Estrecho obtuvo en 2007 una concesión demanial portuaria otorgada por la Autoridad Portuaria de Ceuta para la construcción en la primera fase de ampliación del puerto de una planta de biocombustible tras celebrarse un concurso público en el que participaron varias empresas privadas.
La empresa se mostró sorprendida que tras ganar un concurso público, se le adjudicase la concesión, el Gobierno ceutí diga que están a punto de concederle las licencias y de repente, y tras invertir una cantidad importante de euros, llegasen los problemas.
La Autoridad Portuaria publicó en el Boletín Oficial del Estado la resolución de la Autoridad Portuaria de Ceuta por la que se hacía pública la adjudicación del concurso convocado para la adjudicación y posterior otorgamiento de concesión demanial con destino a la instalación de una Planta de Producción de Biocombustible (biodiésel). La empresa elegida fue Biocarburantes de Estrecho, una empresa desconocida en el sector y que se ha llevó el proyecto por seis millones de euros. El plazo de la concesión de la planta de biocombustibles era de 23 años.
El procedimiento de adjudicación fue mediante concurso ordinario abierto y contemplaba la ocupación, en régimen de concesión administrativa, de una parcela con una superficie de más de 23.000 metros cuadrados, situada en la ampliación de la explanada de Poniente de la zona de servicio del puerto de Ceuta (primera fase), con destino a la construcción y explotación de una planta productora de biodiésel.
La resolución de la Ciudad de fecha 11 de agosto de 2010, por la que se dispuso el archivo del expediente de la Autorización Ambiental Integrada referido al proyecto de construcción, dice la sentencia, fue anulada por dos veces, esto es, una primera por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número. 2 de Ceuta, de fecha 1 de junio de 2012 y, tras conferir el trámite de audiencia vulnerado y dictarse una segunda resolución, igualmente lo fue por sentencia de 14 de noviembre de 2013, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Ceuta. Posteriormente, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia con fecha de marzo de 2015 tras la presentación de un recurso de apelación de Biocarburantes del Estrecho en la que impugnaba la resolución del Consejo de Administración de la Autorida Portuaria de fecha 8 de febrero de 2011, que desestimaba la solicitud de la mercantil para la construcción y explotación de una planta de biodiesel en los terrenos mencionados.
Hay que tener en consideración en todo este proceso de litigio, que la empresa recibió una subvención a fondo perdido de 6.7.774.518, 40 euros, que suponía el 12% de la inversión aprobada de 56.454.320 euros, correspondiente al expediente CE/41/P10, zona de promoción económica de Ceuta de fecha 21 de diciembre de 2009, según se publica en el BORME del 18 de marzo de 2010. El proyecto inversor es el más importante que se ha registrado en la ciudad y contemplaba la creación de alrededor de 130 puestos de trabajo.
Tras la sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJA, que ordenaba continuar con la tramitación de la Evaluación de Impacto Ambiental solicitada por la mercantil Biocarburantes del Estrecho SL, la Abogacía del Estado recurrió la misma en casación ante el Tribunal Supremo.
El primer motivo denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir la sentencia objeto del recurso en incongruencia omisiva, e incongruencia en exceso y falta de motivación.
El segundo motivo aducido es la infracción de los artículos 109, 110 y 111 de la ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General. El Abogado del Estado, en síntesis, dice que no se puede otorgar una concesión sin acreditar las circunstancias medioambientales que en este caso no se cumplen, y argumenta que el procedimiento concernido se ha observado adecuadamente y se ha cumplido el trámite de audiencia.
Este último hecho, el trámite de audiencia, es el que se ha centrado el debate y que ha servido para la resolución favorable a las pretensiones de la empresa Biocarburantes del Estrecho.
En este sentido, en la sentencia se explica que día 30 de noviembre, en que se registra la entrada de las alegaciones de Biocarburantes del Estrecho, el director de la Autoridad Portuaria de Ceuta firmó un escrito, en el que “comunica la existencia de un informe negativo al otorgamiento de la concesión; y concede un plazo de diez (10) días...en cumplimiento del trámite de audiencia, advirtiéndole que si antes del vencimiento del plazo concedido manifiesta su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado dicho trámite". Dicho escrito fue notificado a BESL con fecha de 3 de diciembre de 2010
La recurrente BESL cumplimentó el trámite de audiencia exigido en el artículo 110.5 de la Ley 48/2003 tras recibir, el 3 de diciembre, el escrito del director, presentando alegaciones ante la Autoridad Portuaria por correo con fecha de 17 de diciembre de 2010, remitiéndose por burofax de fecha de 20 de diciembre de 2010, escrito por el que se confirmaba a la Autoridad Portuaria de Ceuta la presentación en plazo de dichas alegaciones. Estas alegaciones no constan en el expediente administrativo.
Una propuesta exprés
Un día después de que BESL enviara un burofax, el 20 de diciembre, confirmando la presentación de alegaciones, el 21 de diciembre de 2010, el director de la Autoridad Portuaria emite una propuesta de resolución fechada el mismo día y con los mismos fundamentos del informe desfavorable de 22 de noviembre de 2010 -también firmado por el director-, y termina igualmente proponiendo la desestimación de la concesión de BESL.
Posteriormente, el presidente de la Autoridad Portuaria de Ceuta redactó una propuesta de resolución que reproduce la del director de 21 de diciembre de 2010.
Con fecha de 8 de febrero de 2011, el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Ceuta adoptó el acuerdo siguiente: "Desestimar la solicitud de la sociedad Biocarburantes del Estrecho, S.L., para la construcción y explotación de una planta de biodiesel en los terrenos de ampliación del Puerto de Ceuta ..."
De lo anterior cabe colegir, dice la sentencia, que el trámite de audiencia, si bien formalmente se ha conferido, materialmente ha producido indefensión a la recurrente en la medida que no ha podido ser oída como del relato fáctico precedentemente expuesto resulta, pues sus alegaciones del día 30 noviembre 2010 iban encaminadas a defenderse de la trascendental decisión en el procedimiento medioambiental de la Ciudad y de sus consecuencias, siendo tomadas estas como otro tipo de alegaciones, sin que se le diera traslado del escrito del director del Puerto de fecha 22 de noviembre de 2010 ni se respondieran a sus contra argumentaciones.
La Consejería de Medio Ambiente
De la resolución impugnada destaca la intervención de la Consejería de Medio Ambiente de Ceuta y la exigencia de la Evaluación de Impacto Ambiental. Pero antes de esto hay que hacer referencia a lo que en principio parecía justificar la denegación de la solicitud, esto es, aquella resolución de la administración ceutí que archiva una autorización ambiental Integrada por dos veces anulada.
El perito judicial, en un informe, destaca lo improcedente de la decisión, pues " el informe del director del Puerto y la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria, basado en la resolución de la Consejera de Medio Ambiente de la Ciudad, no resultan técnicamente correctos, ya que la tramitación de la AAI y la ubicación de las instalaciones a menos de 2.000 metros de un núcleo de población (RAMINP) no puede exigirse antes de otorgar la concesión. La AAI y los requisitos del RAMINP se deben exigir en el momento de presentar el proyecto constructivo definitivo y se solicitará la licencia de obra preceptiva, tal como es la práctica seguida en el Puerto de Ceuta en anteriores ocasiones.".
Que el proyecto de Evaluación de Impacto Ambiental y conforme al procedimiento del artículo 110.5, se integra dentro del proyecto concesional, que es el procedimiento que, como resaltan las sentencias y la del TSJA confirmando la de los juzgados, era el procedimiento idóneo, además de ser el solicitado por la actora. De tal suerte que la recurrente puede impugnar el proyecto en base a la declaración de impacto negativa. La Administración Portuaria acata, sin ponderar otras opciones, la resolución de 11 de agosto de 2010 de la Consejería de la Ciudad Autónoma de Ceuta, y deniega el otorgamiento pese a que el Abogado del Estado, en el informe de fecha 2 de enero de 2008 acerca del pliego y las normas de preceptiva aplicación, sostenía que "...el inicio de la obra está sujeto a declaración de impacto ambiental por parte de la Ciudad...". En definitiva se trata de un procedimiento desafortunado en cuanto a su tramitación y desautorizado por sentencias firmes y el propio dictamen del perito judicial.
Información pública
El estudio de impacto de la planta de biodiésel salió a información pública a través de un decreto dictado por el consejero de Medio Ambiente y Sostenibilidad, Emilio Carreira, por el que se abría un periodo de información púbica y de consultas, cuyo plazo de duración era de 30 días hábiles, sobre el estudio de impacto ambiental presentado por la empresa Biocombustibles del Estrecho S.L. con el propósito de ubicar una planta de biodiésel en la ampliación del Puerto
En este sentido, el Tribunal Supremo dice que no cabe valorar en esta sede el documento aportado por la Abogacía del Estado tras las conclusiones, consistente en la resolución del Consejero de Medio Ambiente y Sostenibilidad de la Ciudad Autónoma de Ceuta de 13 de febrero de 2017, que formula declaración de impacto ambiental desfavorable a la realización del proyecto de implantación de una central de biodiésel solicitada, por tratarse de un documento posterior que atañe a un aspecto del proyecto litigioso que habrá de ser objeto de valoración en el procedimiento que ha de proseguir, con respeto al principio de audiencia, tras la anulación judicial de la resolución de 8 de febrero de 2011, acordada por la Sala de instancia.
Contenido de la sentencia del Tribunal Supremo
