La colaboración entre la Ciudad y el Grupo Tragsa quedó refrendada el pasado 20 de octubre, cuando la presidenta de la mercantil, Elvira Rodríguez, se reuniese con el presidente de Ceuta, Juan Vivas, con el objetivo de analizar el desarrollo de las actuaciones que la empresa está llevando a cabo en la Ciudad desde que se puso en marcha el Convenio Marco firmado entre ambas partes. Un acuerdo con el que se pretende mejorar los servicios públicos de dicha ciudad, tanto desde el punto de vista urbanístico como la adecuación de infraestructuras.
De cara a los dos próximos años, el Gobierno de la Ciudad Autónoma ha elaborado un Plan de Inversiones para el que ha expresado la necesidad y conveniencia de contar con Tragsa y Tragsatec en la ejecución de múltiples actuaciones, que sumarán una inversión de 45 millones de euros por parte de Ceuta.
La incorporación del Gobierno ceutí al accionariado de Tragsa permite efectuar encomiendas de proyectos, consultoría, servicios y obras, según lo dispuesto en el objeto social de la compañía y tal y como hacen desde hace años todas las comunidades autónomas.
Pero sería bueno conocer los motivos que hacen que el Grupo Tragsa se tan atractivo a la hora de contratarlo para hacer cualquier tipo de obra. Quizá no sea el grupo, igual es la fórmula que utiliza; la encomienda de gestión.
En un informe del Tribunal de Cuentas aprobado el 30 de abril de 2015, este Tribunal analiza las actuaciones llevadas a cabo por la empresa y todo lo concerniente a las encomiendas de gestión y explica que las mismas, como instrumentos generadores de gasto, requieren que el precio a satisfacer por los servicios prestados sea cierto. Sin embargo no existe una regulación general que discipline el régimen económico de las encomiendas y los criterios para la determinación de las tarifas a aplicar.
Es en la normativa reguladora de cada uno de los distintos entes instrumentales donde se establece el régimen retributivo de los encargos que en cada caso les sean encomendados y donde se explicita, con diferentes enunciados, por un lado, la obligación de proceder a la valoración de la retribución aplicando las tarifas formalmente aprobadas y, por otro, la necesidad de que estas respondan a los costes reales de las prestaciones realizadas.
Por otro lado y en lo que al cálculo del presupuesto de una encomienda, en el documento se explica que debe responder por tanto a la aplicación de unos precios unitarios, en este caso las tarifas, referidos a los distintos componentes de la prestación, a las diferentes unidades que se entreguen o a las unidades de tiempo que se estimen necesarias para realizar los trabajos encargados. Sin embargo la indeterminación del objeto y de las actividades a ejecutar, circunstancia bastante habitual, ha supuesto una seria limitación a la hora de fijar adecuadamente la retribución de la encomienda, en la medida en la que la falta de concreción del objeto impide o dificulta seriamente la correcta definición de los componentes de la prestación. Esta situación se produce especialmente en aquellos casos en los que la prestación consiste en la puesta a disposición de una unidad administrativa o de un órgano encomendante de recursos humanos para la realización de su actividad ordinaria, definiéndose componentes homogéneos de la prestación de forma forzada (número de expedientes tramitados, informes o proyectos tipo realizados valorados unitariamente) que no responden en sentido estricto a la tipología de los servicios realmente prestados (horas de trabajo por categorías profesionales).
Pero quizá la parte más interesante viene en la explicación sobre que la subcontratación por parte de los entes instrumentales de determinadas actividades encargadas y la falta de control por parte de los encomendantes con la que se ha llevado a cabo esta práctica, ha provocado desviaciones significativas entre el precio abonado por la entidad encomendante y el coste real de las prestaciones en lo atinente a la parte subcontratada. En el proceso de subcontratación realizado por los medios propios se han producido bajas sustanciales con respecto a los presupuestos de licitación, como consecuencia de la competencia generada por su apertura al mercado, convirtiéndose este ahorro en un beneficio adicional para el medio propio, ya que la facturación a la entidad encomendante se ha efectuado habitualmente a los precios fijados en la encomienda sin contemplar dichas bajas obtenidas. Este beneficio hubiera repercutido en los órganos encomendantes si hubieran acudido directamente a la licitación pública (y así hubieran obtenido esas mismas bajas), o si hubieran previsto expresamente esta circunstancia en el documento de formalización de la encomienda.
Ausencia de límites
La ausencia de límites generales a la subcontratación y la ausencia de previsiones suficientes y controles sobre la misma son factores decisivos que determinan que a través de este mecanismo los entes instrumentales han podido actuar como meros intermediarios que habrían procedido a la contratación de determinadas prestaciones, en sustitución de su administración matriz, sin aplicar la legislación reguladora de la contratación pública con la misma extensión y rigurosidad que la prevista para las administraciones públicas, determinando con ello un cambio de régimen jurídico en materia de contratación pública, mucho más rápido y flexible en su tramitación, pero también con muchas menos garantías para el interés público, al sustituir un eventual contrato administrativo (si lo hubiera celebrado directamente la administración) por uno privado (celebrado por un ente instrumental sujeto a derecho privado).
Lo detectado por el Tribunal de Cuentas en su informe viene a poner a las claras, sobre todo en lo explicado en el párrafo anterior, los motivos por los que las Administraciones Públicas optan por utilizar este modelo de encomienda de gestión, que, sin duda, le evita muchos dolores de cabeza de sacar adelante sus proyectos.
